我國的工程總承包模式經歷了起步階段（1982～2003年），摸索階段（2003～2014年），現已進入加速發展階段（2014年至今）。
2014年7月，住建部（中華人民共和國住房和城鄉建設部）印發《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》（建市〔2014〕92號），要求加大工程總承包推行力度。倡導工程建設項目采用工程總承包模式，鼓勵有實力的工程設計和施工企業開展工程總承包業務。
2016年5月，住建部印發《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）開展工程總承包試點。93號文件中主要明確了聯合體投標、資質準入、工程總承包商承擔的責任等問題。
2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（建市〔2017〕19號），要求加快推行工程總承包。
19號文件主要指出我們國家建筑行業發展組織方式落后，提出采用推行工程總承包和培育全過程咨詢的方式來解決上述問題。
2017年4月，住建部印發《建筑業發展“十三五”規劃》，提出“十三五”時期，要發展行業的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術和國際競爭力的總承包企業。
2017年12月，住建部印發《關于征求房屋建筑和市政基礎設施工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》（建市設函〔2017〕65號），進一步為工程總承包的發展提出了具體解決方案。
2017年住建部發布國家標準《建設項目工程總承包管理規范》，對總承包相關的承發包管理、合同和結算、參建單位的責任和義務等方面作出了具體規定，隨后又相繼出臺了針對總承包施工許可、工程造價等方面的政策法規。
為貫徹落實國務院、住建部一系列文件精神，浙江、上海、福建、廣東、廣西、湖南、湖北、四川、吉林、陜西等地啟動了工程總承包試點，相繼發布工程總承包的相關政策，重點在房屋建筑和市政建設領域推行工程總承包模式。
2019年12月31日住建部和國家發展改革委發布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》，自2020年3月1日起施行。
住建部政策大力推動，工程總承包大潮已經來臨。
工程總承包是國內外建設活動中多有使用的發承包方式，有利于理清工程建設中業主與承包商、勘察設計與業主、總包與分包、執法機構與市場主體之間的各種復雜關系。
有利于優化資源配置。
有利于優化組織結構并形成規模經濟。
有利于政府部門打破行業壟斷，并集中力量解決建筑市場最突出的問題，也有利于實行風險保障制度。
有利于控制工程造價，提升招標層次。在強化設計責任的前提下，通過概念設計與價格的雙重競標，把″投資無底洞″消滅在工程發包之中。并且，由于實行整體性發包，招標成本可以大幅度降低。
有利于提高全面履約能力，并確保質量和工期。
有利于推動管理現代化。
對于業主而言，若采用EPC等模式，業主只需和一個工程總承包商簽訂合同，承包商數量少，而且合同關系簡單，業主只需負責整體的、原則的、目標的管理和控制，減少了協調的時間和費用；
采用工程總承包的方式，工程質量事故責任明確，一旦有不良事故發生，可減少業主和承包商之間的糾紛；工程總承包一般采用總價合同，基本上不用再支付索賠及追加項目費用，項目的最終價格和要求的工期具有更大程度的確定性。
對于承包商而言，業主介入項目的程度比較淺，總承包商活動的機會比較多、空間比較大，有利于調動總包商的積極性，充分發揮總承包商的主觀能動性；
總承包商負責項目的全過程或若干階段，有利于保證工程建設各環節的連續性，減少責任盲區，有利于控制項目進度和施工成本，保證業主既定的項目總目標的實現。
房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法
第一章 總則
第一條 為規范房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動，提升工程建設質量和效益，根據相關法律法規，制定本辦法。
第二條 從事房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動，實施對房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動的監督管理，適用本辦法。
第三條 本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。
第四條 工程總承包活動應當遵循合法、公平、誠實守信的原則，合理分擔風險，保證工程質量和安全，節約能源，保護生態環境，不得損害社會公共利益和他人的合法權益。
第五條 國務院住房和城鄉建設主管部門對全國房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包活動實施監督管理。國務院發展改革部門依據固定資產投資建設管理的相關法律法規履行相應的管理職責。
縣級以上地方人民政府住房和城鄉建設主管部門負責本行政區域內房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包（以下簡稱工程總承包）活動的監督管理。縣級以上地方人民政府發展改革部門依據固定資產投資建設管理的相關法律法規在本行政區域內履行相應的管理職責。
第二章 工程總承包項目的發包和承包
第六條 建設單位應當根據項目情況和自身管理能力等，合理選擇工程建設組織實施方式。
建設內容明確、技術方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式。
第七條 建設單位應當在發包前完成項目審批、核準或者備案程序。采用工程總承包方式的企業投資項目，應當在核準或者備案后進行工程總承包項目發包。采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包；其中，按照國家有關規定簡化報批文件和審批程序的政府投資項目，應當在完成相應的投資決策審批后進行工程總承包項目發包。
第八條 建設單位依法采用招標或者直接發包等方式選擇工程總承包單位。工程總承包項目范圍內的設計、采購或者施工中，有任一項屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當采用招標的方式選擇工程總承包單位。
第九條 建設單位應當根據招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件，主要包括以下內容：
（一）投標人須知；
（二）評標辦法和標準；
（三）擬簽訂合同的主要條款；
（四）發包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求；
（五）建設單位提供的資料和條件，包括發包前完成的水文地質、工程地質、地形等勘察資料，以及可行性研究報告、方案設計文件或者初步設計文件等；
（六）投標文件格式；
（七）要求投標人提交的其他材料。
建設單位可以在招標文件中提出對履約擔保的要求，依法要求投標文件載明擬分包的內容；對于設有最高投標限價的，應當明確最高投標限價或者最高投標限價的計算方法。
推薦使用由住房和城鄉建設部會同有關部門制定的工程總承包合同示范文本。
第十條 工程總承包單位應當同時具有與工程規模相適應的工程設計資質和施工資質，或者由具有相應資質的設計單位和施工單位組成聯合體。工程總承包單位應當具有相應的項目管理體系和項目管理能力、財務和風險承擔能力，以及與發包工程相類似的設計、施工或者工程總承包業績。
設計單位和施工單位組成聯合體的，應當根據項目的特點和復雜程度，合理確定牽頭單位，并在聯合體協議中明確聯合體成員單位的責任和權利。聯合體各方應當共同與建設單位簽訂工程總承包合同，就工程總承包項目承擔連帶責任。
第十一條 工程總承包單位不得是工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監理單位、造價咨詢單位、招標代理單位。
政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位，一般不得成為該項目的工程總承包單位。政府投資項目招標人公開已經完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標，經依法評標、定標，成為工程總承包單位。
第十二條 鼓勵設計單位申請取得施工資質，已取得工程設計綜合資質、行業甲級資質、建筑工程專業甲級資質的單位，可以直接申請相應類別施工總承包一級資質。鼓勵施工單位申請取得工程設計資質，具有一級及以上施工總承包資質的單位可以直接申請相應類別的工程設計甲級資質。完成的相應規模工程總承包業績可以作為設計、施工業績申報。
第十三條 建設單位應當依法確定投標人編制工程總承包項目投標文件所需要的合理時間。
第十四條 評標委員會應當依照法律規定和項目特點，由建設單位代表、具有工程總承包項目管理經驗的專家，以及從事設計、施工、造價等方面的專家組成。
第十五條 建設單位和工程總承包單位應當加強風險管理，合理分擔風險。
建設單位承擔的風險主要包括：
（一）主要工程材料、設備、人工價格與招標時基期價相比，波動幅度超過合同約定幅度的部分；
（二）因國家法律法規政策變化引起的合同價格的變化；
（三）不可預見的地質條件造成的工程費用和工期的變化；
（四）因建設單位原因產生的工程費用和工期的變化；
（五）不可抗力造成的工程費用和工期的變化。
具體風險分擔內容由雙方在合同中約定。
鼓勵建設單位和工程總承包單位運用保險手段增強防范風險能力。
第十六條 企業投資項目的工程總承包宜采用總價合同，政府投資項目的工程總承包應當合理確定合同價格形式。采用總價合同的，除合同約定可以調整的情形外，合同總價一般不予調整。
建設單位和工程總承包單位可以在合同中約定工程總承包計量規則和計價方法。
依法必須進行招標的項目，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定。
第三章 工程總承包項目實施
第十七條 建設單位根據自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托勘察設計單位、代建單位等項目管理單位，賦予相應權利，依照合同對工程總承包項目進行管理。
第十八條 工程總承包單位應當建立與工程總承包相適應的組織機構和管理制度，形成項目設計、采購、施工、試運行管理以及質量、安全、工期、造價、節約能源和生態環境保護管理等工程總承包綜合管理能力。
第十九條 工程總承包單位應當設立項目管理機構，設置項目經理，配備相應管理人員，加強設計、采購與施工的協調，完善和優化設計，改進施工方案，實現對工程總承包項目的有效管理控制。
第二十條 工程總承包項目經理應當具備下列條件：
（一）取得相應工程建設類注冊執業資格，包括注冊建筑師、勘察設計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監理工程師等；未實施注冊執業資格的，取得高級專業技術職稱；
（二）擔任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經理、設計項目負責人、施工項目負責人或者項目總監理工程師；
（三）熟悉工程技術和工程總承包項目管理知識以及相關法律法規、標準規范；
（四）具有較強的組織協調能力和良好的職業道德。
工程總承包項目經理不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔任工程總承包項目經理、施工項目負責人。
第二十一條 工程總承包單位可以采用直接發包的方式進行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內的工程、貨物、服務分包時，屬于依法必須進行招標的項目范圍且達到國家規定規模標準的，應當依法招標。
第二十二條 建設單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標，不得明示或者暗示工程總承包單位違反工程建設強制性標準、降低建設工程質量，不得明示或者暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構配件和設備。
工程總承包單位應當對其承包的全部建設工程質量負責，分包單位對其分包工程的質量負責，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設工程所負的質量責任。
工程總承包單位、工程總承包項目經理依法承擔質量終身責任。
第二十三條 建設單位不得對工程總承包單位提出不符合建設工程安全生產法律、法規和強制性標準規定的要求，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護用具、機械設備、施工機具及配件、消防設施和器材。
工程總承包單位對承包范圍內工程的安全生產負總責。分包單位應當服從工程總承包單位的安全生產管理，分包單位不服從管理導致生產安全事故的，由分包單位承擔主要責任，分包不免除工程總承包單位的安全責任。
第二十四條 建設單位不得設置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。
工程總承包單位應當依據合同對工期全面負責，對項目總進度和各階段的進度進行控制管理，確保工程按期竣工。
第二十五條 工程保修書由建設單位與工程總承包單位簽署，保修期內工程總承包單位應當根據法律法規規定以及合同約定承擔保修責任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間保修責任劃分而拒絕履行保修責任。
第二十六條 建設單位和工程總承包單位應當加強設計、施工等環節管理，確保建設地點、建設規模、建設內容等符合項目審批、核準、備案要求。
政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定確保落實到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設。政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。
第二十七條 工程總承包單位和工程總承包項目經理在設計、施工活動中有轉包違法分包等違法違規行為或者造成工程質量安全事故的，按照法律法規對設計、施工單位及其項目負責人相同違法違規行為的規定追究責任。
第四章 附則
第二十八條 本辦法自2020年3月1日起施行。
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